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行政事業單位績效管理難點及對策

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摘要:從2001年至2018年,財政部先后發文,強調要在行政事業單位推行“預算績效管理”,從中央到地方、提高資金使用效率、提升公共服務質量,我國將著力于建立“全方位、全過程、全覆蓋”的具有中國特色的預算績效管理體系,實現預算和績效管理一體化。現階段,中央部門績效目標管理已將一般公共預算項目全部納入,并且不斷擴展至對地方專項轉移支付、政府性基金預算及國有資本經營預算等。本文對行政事業單位預算績效管理存在的績效理念尚未牢固樹立、績效管理廣度和深度不足、績效激勵約束作用不強以及未建立合理有效的績效評價體系等問題進行了深入的分析,并提出了解決對策。

關鍵詞:行政事業單位;預算管理;績效管理

在2011年,我國財政部提出“全面推進預算績效管理,建立覆蓋所有財政性資金,貫穿預算編制、執行、監督全過程的具有中國特色的預算績效管理體系”,標志著我國中央政府層面全面啟動“績效預算改革”。到2017年,習近平總書記在黨的十九大報告中強調“建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理”,將績效管理進一步提升到一個前所未有的高度。2018年9月,中共中央、國務院發布了《關于全面實施預算績效管理的意見》(中發〔2018〕34號),該《意見》不僅反映了黨中央國務院對預算績效管理的高度重視,而且體現了社會文明發展的里程碑意義。我國將著力于建立貫穿預算全過程的具有中國特色現代化的預算績效管理體系,提高預算和績效管理的聯動性,達到從中央到地方提高資金使用效率和提升公共服務質量的目的。現階段,中央部門績效目標管理已將一般公共預算項目全部納入,并且不斷擴展至對地方專項轉移支付、政府性基金預算及國有資本經營預算等。除此之外,我國部分地區也都認識到了執行預算績效管理工作的重要性,分別在績效評估方面和第三方績效評價方面結合實際情況進行了改革、創新,為提高績效管理工作質量夯實基礎。

一、全面實施預算績效管理工作難點

(一)績效理念尚未牢固樹立目前,由于預算績效管理是新理念,大部分基層地區受傳統觀念上的預算管理制度影響對績效評價認識不足,出現了“重分配、輕管理,重支出、輕績效”的現象。例如,直到深圳2018年,各個區才接觸全面預算績效管理,此前除了部門預算管理及內部控制外,并未對該項工作有過過多接觸。這就直接導致了有些部門在應對日常繁重的業務外,對此項工作有很強的抵觸情緒。大部分基層部門仍將財政預算中的數據編制及支出進度作為重點,卻鮮少關心資金的使用效率,就更不用說對資金使用的監督了。因此,就需要有一個“標尺”衡量資金的安排和使用的效果,這就需要政府部門有套“績效管理”去約束在部門利益作用下的資金“脫軌”現象,防止資金與業務脫節。

(二)績效管理廣度和深度不足盡管現在我國的全面實施預算績效管理取得了一些成效,但是績效管理的廣度和深度仍然不足,并未囊括所有財政資金。一方面,截至2018年僅中央層面覆蓋了一般公共預算項目、政府性基金預算和國有資本經營預算的資金項目,地方并未對該項工作有具體要求。據了解,許多地方財政部門僅對政府部門預算重點項目進行績效評價,并未涵蓋所有財政資金。另一方面,由于現在政府資金組合也越來越豐富、透明,與社會組織及相關企業的合作也越來越密切,因此,政府債務、政府性投資基金、政府和社會資本合作投資、稅收優惠政策、行政事業單位國有資產等方面的績效管理也值得進一步研究。

(三)績效激勵約束作用不強現階段,由于我國大部分基層單位仍然未將預算管理、績效評價及政策法規建立掛鉤機制,導致了績效激勵約束作用不顯著。一方面,各個地區加大了對財政預算的監督,重點對部門預算的支出進度進行了明確要求,預防年尾突擊花錢,這就忽略了財政支出的質量效益。實際上,有些預算項目具有時效性、階段性的特點,這就容易導致單位為了不影響年末評比優秀,雖然守住了部門預算支出進度,但是守不住績效評價的目標。由于缺乏了有效績效評價的目標,導致了沒有對預算支出做出有效評價,進而該項目的結果就得不到有效應用。另一方面,我國暫時并沒有相關法律、法規及管理辦法規范統一的績效管理工作流程和操作細則,明確各相關機構和人員在預算績效管理工作中的職責、規范操作程序和質量控制要求。主要表現在實施績效評價的工作人員業務水平不高,理論知識薄弱,實務操作生疏;相關領導不重視,不積極等方面。

(四)未建立合理有效的績效評價體系大部分行政事業單位的績效評價指標體系過于單一,多以績效自評為主。在實際工作中,行政事業單位雖然建立了績效評價指標體系,但由于許多單位預算項目復雜,資金支出過于零散,產出指標無論從質量、數量還是工作實效等都很難入手,也很難判斷其經濟、社會、生態、可持續發展及對方滿意度等效益指標,所以實際工作中很多選取的指標并沒有和各部門實際工作相結合,起不到對單位全方位資金及重點項目的評價考核的作用。最終使得績效評價考核機制無法發揮應有的作用,實現應有的效果。

二、完善全面預算績效管理的措施

(一)做好頂層設計,跳出局限思維實施全面預算績效管理,相關政府部門需要履行領導職責,各執行部門要分工明確,調動工作人員在績效管理中的積極性,并且發揮財政部門的統籌及監督作用,花好每一分錢,將預算績效管理作為一項常態化的工作,落實到相關政策及指導性文件當中去。另一方面,實施全面預算績效管理,是提升政府服務形象,檢測國家方針政策的有效手段。一套適應現代化社會發展需求的預算績效管理體制,是政府部門舉措的指導性、全局性、系統性的表現,是一個不斷總結過往經驗,不斷改革創新的過程。

(二)擴大績效管理,統觀全局全面績效管理范圍要實現雙維度擴展,一方面要擴大績效評價對象的覆蓋范圍,除一般公共預算外,還應對政府性基金預算、社會保險、國有資本經營預算都進行績效評價;另一方面要研究推進政府與企業之間跨部門、跨行業之間合作項目績效評價、與壟斷性公共服務事項的績效管理評價體系,不僅提高財政資金的使用效率,同時提高社會資源的整合能力。除此之外,政府需要將部門預算管理、行政事業單位內部控制、預算績效管理之間形成有機聯系,預算管理是內部控制的核心內容,將行政事業單位內部控制的其他五個方面,即收支業務、政府采購、資產管理、合同管理和建設項目管理貫穿起來,績效管理是預算管理有效發揮作用的關鍵一環,使得預算管理的計劃、執行和評價形成有效的閉環結構

(三)強化績效結果應用,實現資金的有效價值財政部門應該加強預算績效評價結果的應用和管理,對中期結果中發現問題的,積極與相關單位進行協調溝通,提出意見及整改措施,提高預算資金的使用效率。年終,政府對于不理想的績效評價結果,再通過上級部門批準,需考慮該預算項目的取締或加強財政監督;對于績效評價結果出色的預算項目,通過多方位研究及驗證,在資金安排或政策支持上給予傾斜,最終實現提高財政資源配置效率和推動社會高質量發展目標。

(四)建立多層次績效評價體系,推動履行職責多層次的績效評價體系體是一種績效自評和外部評價相結合的評價體系,它不僅反映了預算資金的和相關政策的實施效果,而且更好地推動政府部門履行相關職責。多層次績效評價體系具體一部分為實施預算項目部門對年初預算項目的績效自評;另一部分為各級財政部門建立有效的符合實際情況的績效評價機制,對各部門財政情況實行整體和重點項目績效評價,必要時可借助第三方機構庫和專家學者庫參與績效評價。現階段存在的問題,由于第三方機構多為企業,對行政事業單位預算績效評價了解甚少,因此第三方機構需加強對相關人員的業務培訓,真正做到可以客觀、公正、專業地對部門預算項目資金使用情況進行有效的績效評價。

三、結語

全面實施預算績效管理是實現群眾監督政府資金使用有效途徑,同時也是檢驗政府為人民服務決心的有效手段。績效評價結果的質量提高,將關系到預算項目在政策上、實際價值上的必要性。同時,科學的預算績效管理可以衡量政府部門的履職效果及服務質量。

參考文獻

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[5]張小娟.行政事業單位預算績效管理的難點以及對策探討[J].管理觀察,2015(13).

作者:王雪松 單位:深圳市福田區機關事務管理局

行政事業單位績效管理難點及對策責任編輯:張雨    閱讀:人次
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